Sivistyslautakunta, kokous 14.9.2021

Perustelut

Kaupunginhallitus on pyytänyt sivistyslautakunnalta lausuntoa valtuustoaloitteeseen Maksuttoman koulukuljetuksen järjestäminen etävanhemman luota, allekirjoittaja Veera Forsbacka. Valtuustoaloitteessa todetaan, että yhteishuoltajuuden perusteella Porin Sivistystoimiala myöntää kuljetusedun vain oppilaan väestörekisteriin merkitystä virallisesta asuinpaikasta kuljetusetuuden myöntämisedellytysten täyttyessä.  Aloitteessa ehdotetaan, että Porin kaupunki selvittää ja tutkii koulukuljetuksien toteuttamisen kustannukset ja toteuttamismahdollisuudet myös muusta kuin lähivanhemman kotiosoitteesta kuljetusetuuden myöntämisedellytysten täyttyessä ja toteuttaa kokeilun tähän liittyen pikimmiten. 

On ymmärrettävää, että yhteishuoltajuusperheissä koulukuljetusjärjestelyt voivat aiheuttaa ongelmia. Asiaa tulisi kuitenkin viedä eteenpäin lainsäädäntöteitse. Tällöin kuljetusperiaatteet olisivat kuntien kesken yhdenmukaisia ja tasavertaisia. Nyt kunnalla ei ole velvollisuutta perusopetuslain 32 §:n nojalla järjestää maksutonta koulukuljetusta muusta kuin virallisesta osoitteesta. Sen, että lapsi ei saa koulukuljetusta toisen asuinpaikkansa osalta, ei katsota KHO ennakkopäätöksen mukaisesti loukkaavan perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaista oikeutta maksuttomaan perusopetukseen eikä lapsen oikeutta tavata sitä vanhempaansa, jonka luona hän ei asu (KHO:2006:10). Lasten vuoroasumista selvittänyt työryhmä toteaa Sosiaali- ja terveysministeriön 17.5.2018 julkaistussa raportissa, että lainsäädännöllistä estettä kuljetuksen järjestämiseksi molempien huoltajien luota ei ole ja että kunta voisi päätöksellään järjestää koulukuljetukset laissa säädettyä laajemmin. Vuoroasumiseen liittyvän puutteellisen tietopohjan vuoksi tarvittaisiin kuitenkin lisätietoja siitä, mitä vaikutuksia koulukuljetusten ulottamisella vuoroasumisen mukaisesti kahden vanhemman luota aiheuttaisi kuntien järjestämisvelvollisuudelle sekä kuntien ja valtion kustannuksille. Tällä hetkellä ei kerätä säännöllisesti tai kattavasti tilastotietoa koskien lasten asumisjärjestelyjä eroperheissä. Työryhmä ehdottaakin, että valtioneuvoston yhteisen selvitys- ja tutkimustoiminnan (VN TEAS) puitteissa toteutettaisiin vuoroasumista koskeva selvitys (http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/160840). Vuoroasumiseen ja koulukuljetuksiin liittyviä ratkaisuja on järkevä odottaa ensin valtakunnan tasolla ja tehdä vasta tämän jälkeen paikallisia ratkaisuja.

Tässä vastauksessa viitataan osittain vuoden 2019 tilastoihin, sillä vuosi 2020 ei ole koronapandemian vuoksi kustannuksiltaan vertailukelpoinen. Vuosi 2019 kuvaa hyvin ns. normaalitilannetta kustannusten osalta, ja se on oppilasmääriltään hyvin lähellä nykyistä tilannetta. Tilastointipäivänä 2019 Porin perusopetuksessa oli 7366 oppilasta. Heistä 1282 eli noin 17 prosenttia oli koulukuljetusetuuden piirissä. Kuljetusoppilaista 814 käytti avointa joukkoliikennettä ja 468 erilliskuljetuksia, jotka toteutettiin sekä taksein että tilausajoin. Koulukuljetusten kustannukset olivat noin 1,81 miljoonaa euroa. Keskimääräinen vuosikustannus yhtä kuljetusoppilasta kohden oli noin 1400 euroa. 

Huoltajuuteen liittyen Sivistystoimiala tutki lukuvuoden 2021-2022 alustavia lukuja. Luvuissa on vielä lukuvuoden alkaessa puutteita, mutta ne kuvaavat asiaa riittävällä tavalla. Lukuvuoden 2021-2022 alkaessa perusopetuksessa on noin 7340 oppilasta. Heistä yhteishuoltajuus on 6128 oppilaan huoltajilla, joista eri osoite on 1716 tapauksessa. Noin 23 prosenttia perusopetuksen oppilaista on siis sellaisia, että heidän huoltajillaan on yhteishuoltajuus, mutta huoltajat asuvat eri osoitteissa. Luvut on saatu oppilashallintajärjestelmästä, ja ne perustuvat huoltajien omiin ilmoituksiin. Järjestelmässä voi olla puutteita ja virheitä.  Sivistystoimiala voi tarkistaa huoltajuustiedot tarvittaessa väestötietojärjestelmästä, jos asiaan liittyy epäselvyyttä.

Sivistystoimiala tutki vuonna 2018 tarkemmin kahden porilaisen koulun tilannetta. Koulut olivat Meri-Porin yhtenäiskoulu ja Uudenkoiviston koulu. Nämä koulut kuvaavat kohtuullisen hyvin perusopetuksen kokonaistilannetta Porissa. Vuoden 2018 analyysissä selvitettiin, kuinka monen oppilaan huoltajilla on eri osoitteet, ovatko eri osoitteet Porissa vai toisessa kunnassa/ulkomailla ja kuinka monen oppilaan toinen huoltaja asuu Porissa yli viiden kilometrin päässä koulusta. Analyysin perusteella arvioitiin, että oppilaista noin kuusi prosenttia saisi kuljetuksen 2. huoltajan luota. Arvio on riittävän lähellä oikeaa myös kuluvana lukuvuotena, jotta sen avulla voidaan haarukoida kustannuksia.  Koko kaupungin perusopetuksessa kuljetuksen 2. huoltajan luota saisi noin 440 oppilasta. Noin 290 näistä oppilaista olisi koulukuljetusten piirissä myös lähihuoltajansa luota.  Sivistystoimiala siis arvioi, että kuljetusetuuden laajentaminen koskisi vähintään 440 porilaista oppilasta. Meri-Porin yhtenäiskoulussa kuluvana lukuvuotena oppilaita on yhteensä noin 460 vuosiluokilla 1–9. Oppilaista 202 (noin 44 %) on koulukuljetusten piirissä. Uudenkoiviston koulussa on kuluvana lukuvuotena oppilaita yhteensä 254 vuosiluokilla 1–6. Oppilaita ei ole koulukuljetuksen piirissä.

Sivistyslautakunnan kuljetusperiaatteiden mukaan maksuton koulukuljetusetu myönnetään 1. – 3. luokan oppilaalle koulumatkan pituuden ylittäessä kolme kilometriä. Pienille koululaisille myönnetty huojennus perusopetuslain viiden kilometri rajaan verrattuna tulisi kasvattamaan myös toisen huoltajan osoitetta koskevia kuljetusetuja. Heille tulisi määritellä kuljetusetuus kahdesta osoitteesta. Osa saisi kuljetusetuuden 1. huoltajan luota, osa 2. huoltajan luota sekä osa molempien huoltajien luota. Tämä aiheuttaisi jo kuljetuksessa olevien oppilaiden palvelutason heikentymistä matka-aikojen pidentyessä ja aikataulujen eläessä.

Yhteishuoltajuustilanteissa asumisjärjestelyt ovat moninaisia. Vuoroasumismallit eivät aina noudata viikkorytmiä, vaan huoltajat voivat sopia järjestelyistä keskenään. Sivistystoimialalla ei ole tietoja näistä järjestelyistä. Tilastoja asiasta ei ole, sillä suurin osa huoltajista sopii vuoroasumisesta keskenään ilman lastenvalvojaa. Kuljetusten järjestelyt eivät rajoittuisi pelkästään vuoroviikkoasumiseen, vaan kaikkiin asumisjärjestelyihin. Näin ollen kuljetusten reitit ja aikataulut vaihtelisivat käytännössä päivittäin. Ongelmallista tämä olisi etenkin erilliskuljetuksissa, joissa kulkee myös tukea tarvitsevia oppilaita. Huoltajien olisi hankala tietää, milloin kuljetukset lähtevät ja saapuvat. Tämä vaikeuttaisi perheiden arkea. Kuljettajien olisi tiedettävä tarkkaan, mistä ja milloin oppilaat noudetaan ja mihin heidät jätetään. Monet oppilaat saatetaan autolle ja autolta, eli lisähenkilökunta tarvittaisiin myös kouluille oppilaiden kyytejä hoitamaan. Inhimillisten virheiden mahdollisuudet kuljetusketjuissa lisääntyisivät.

Kuljetusten rajaaminen vain viikkorytmiä noudattaviin asumisjärjestelyihin tai oppilaisiin, joiden molemmat huoltajat asuvat Porin kaupungin alueella, ei ole tasapuolista. Toisaalta muualla kuin Porissa asuvien 2. huoltajien osoitteita on eri puolilla Suomea ja myös ulkomailla, joten kuljetusten järjestäminen ei olisi tosiasiallisesti mahdollista monissa tapauksissa. Etäisyydet Porin kaupungin sisällä ovat paikoin niin pitkiä, että inhimillisten kuljetusaikojen takaaminen 2. huoltajan luota kouluun on haastavaa ilman räätälöityjä erilliskuljetuksia. Kuljetusten rajaaminen koskemaan vain avoimella joukkoliikenteellä tapahtuvaa kulkemista asettaisi sekin oppilaat asuinpaikkansa mukaisesti eriarvoiseen asemaan.

Oppilasta, joiden huoltajilla on eri osoitteet, noin ¾ ei pääsisi kuljetusten piiriin 2. huoltajansa luota. Voidaankin päätellä, että erotilanteissa huoltajat usein asettuvat asumaan suhteellisen lähelle toisiaan, mikä lienee monessa tapauksessa lapsen edun mukaista. Mikäli kuljetusetuisuuksia laajennettaisiin, tämä tilanne saattaisi muuttua, mikä entisestään lisäisi kaupungin kuljetuskustannuksia ja pidentäisi oppilaiden koulumatkoja 2. huoltajan luota. Kuljetusten järjestäminen myös etävanhemman luota olisi järkevää, jos matka-aika koululle olisi kohtuullinen. Monissa tapauksissa näin ei olisi, ja järjestelyyn päädyttäisiin enemmän huoltajan oikeuden kuin lapsen edun vuoksi. Toisaalta kuljetuksen rajaaminen vain osaan oppilaita ei yhdenvertaisuuden vuoksi olisi mahdollista, ja järjestelystä tulisikin lapsen edun vastainen joidenkin lasten osalta. 

Keskimääräinen kuljetuskustannus oppilasta kohti on noin 1400 euroa vuodessa. Keskimääräisellä kustannuksella laskien 440 uutta kuljetusoppilasta lisäisi kustannuksia noin 616 000 euroa vuodessa. Näistä oppilaista osa on jo nyt kuljetusten piirissä 1. huoltajansa luota. Kuljetuskustannusten nousu olisi kuitenkin merkittävää, sillä uusi järjestelmä romuttaisi joukkoliikenteen toimintaa ja ennen kaikkea lisäisi erilliskuljetusten määrää. Henkilökunnan määrää kouluilla ja kuljetussuunnittelussa olisi lisättävä selvästi, mistä aiheutuisi lisäkustannuksia. Yhden kuljetussuunnittelijan vuosikustannus on noin 40 000 euroa. Jos kouluille lisättäisiin ohjaajien työmääriä kuljetusten vuoksi esimerkiksi 1 tunti/peruskoulu/päivä kouluviikkojen ajaksi, olisi kustannus yli 80 000 euroa vuodessa. Erilliskuljetusten kilpailutuksessa hinnat myös nousisivat varmasti ennustamattomuuden sekä lisääntyvän kalustotarpeen ja henkilöstötarpeen vuoksi. Koulukuljetusten kilpailutukset tehdään koulupolun reittien mukaisesti. Koulupolku vie yhdestä osoitteesta tiettyyn kouluun. Jos toinen huoltaja asuu eri postinumeroalueella, niin nämä koulupolut eivät päde. Tämä sama koskee julkista liikennettä, jonka reittien ja aikataulujen suunnittelemisessa on huomioitu lakisääteisten koulukuljetusten tarpeita. Mikäli kuljetusetuus vuoroasumisen perusteella myönnetään, on kustannuksia todella vaikea ennakoida ja ne vaihtelevat vuosittain. Jos arvioidaan kustannusten kasvan noin 0,6 miljoonaa euroa vuodessa, se tarkoittaa yli 30 prosentin kustannusnousua nykytilanteeseen verrattuna.

Sivistystoimiala on vuosittain tehnyt säästöehdotuksia ja tehostanut toimintojaan.  Opetusyksikössä resurssit on kohdennettu ennen muuta opetukseen, eikä liikkumavaraa taloudessa juuri ole opetukseen ja oppilaisiin suoraan kohdistuvien kustannusten ulkopuolella. Kustannusten kasvattamisesta päätettäessä tulee pohtia toimialan rahoitusta pitkälle tulevaisuuteen.  Esimerkiksi ikäluokkien pieneneminen, toisen asteen maksuttomuuden laajeneminen ja ns. sote-uudistus luovat kustannuspaineita. Lisäkustannuksia aiheuttavia päätöksiä tehtäessä tuleekin tarkasti miettiä rahoituksen kestävyyttä myös tulevina vuosina.

Nykyinen Porin esi- ja perusopetuksen koulukuljetusperiaate mahdollistaa ennustettavan, hallittavan ja kustannuksiltaan kohtuullisen kuljetuskokonaisuuden. Järjestelmä on KHO:n ennakkopäätöksen mukainen. Kuljetusetuuksien laajentaminen romuttaa järjestelmän aiheuttaen merkittäviä lisäkustannuksia, epätasa-arvoisuutta, kuljetusmatkojen pidentymistä ja turvattomuutta erilliskuljetusten päivittäisen vaihtelun vuoksi. Sivistystoimiala esittää, ettei Porin kaupungissa järjestetä yhteishuoltajuuden perusteella koulukuljetuksia perusopetuslain ja Porin kaupungin esi- ja perusopetuksen koulukuljetusperiaatteita laajempana. Kokeiluita ja pysyviä järjestelyjä voidaan toteuttaa, mikäli valtakunnan tason linjauksissa tapahtuu muutoksia, ja riittävä resurssi on tällöin käytettävissä.

Ehdotus

Esittelijä

Sivistyslautakunta päättää antaa oheisen lausunnon valtuustoaloitteesta kaupunginhallitukselle.

Päätös

Päätösehdotus hyväksyttiin yksimielisesti.