Perustelut
1. Taustaa
Kaupunginhallitus on edellä olevalla päätöksellään 30.3.2026 § 133 todennut aikovansa tehdä siirtymäajan talous-, palkka- ja ohjelmistopalveluita koskevan hankintasopimuksen Administer Oyj:n kanssa. Hankintayksikön kilpailuttamisvelvoite on syntynyt voimassa olevan palvelusopimuksen siirryttyä Numera Palvelut Oy:ltä (ent. Sarastia Oy) liiketoimintakaupan myötä uudelle, markkinoilla toimivalle palveluntuottajalle (Administer Oyj). Palveluiden uudelleenjärjestely edellyttää valmisteluvaihetta, johon kuuluvat mm. tuotantotapa-analyysi sekä kilpailutus, käyttöönotto ja käyttöönoton jälkeinen toiminnan vakauttaminen.
Suorahankintasopimuksen kesto on kaupunginhallituksen päätöksen 30.3.2026 mukaan välttämätön siirtymäaika, kunnes palveluiden uudelleenjärjestelyn myötä uusi toimintatapa ja / tai palvelusopimus on saatu hallitusti voimaan. Siirtymäajan tarkkaa kestoaikaa on vaikea arvioida. Sen on arvioitu voivan kestää kokonaisuudessaan jopa 36 kuukautta. Tästä syystä siirtymäajan palveluiden hankinta on todettu tehtävän toistaiseksi voimassa olevana suorahankintana. Tarkoitus on kuitenkin ollut turvata palvelut tällä järjestelyllä määräaikaisesti.
2. Suorahankinnasta ilmoittaminen
Hankintayksikkö voi julkaista vapaaehtoisesti ilmoituksen aiotusta suorahankinnasta ennen hankintasopimuksen tekemistä. Kyse on ns. ”vapaaehtoista ennakkoavoimuutta (ex ante) koskevasta ilmoituksesta (TED eF25)”. Mahdollinen valitus aiotusta suorahankinnasta on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta. Mikäli asiasta ei valiteta 14 päivän kuluessa, suorahankinnasta tulee lainvoimainen, eikä hankintasopimuksen sitovuuteen voida enää muutoksenhaulla puuttua.
Kaupunginhallitus on päättänyt ilmoittaa aiotusta suorahankinnasta. Ilmoitus on julkaistu 13.4.2026.
3. Hankintaoikaisua koskeva vaatimus ja valitus markkinaoikeudelle
Määräajan kuluessa ilmoituksesta on jätetty yksi hankintaoikaisua koskeva vaatimus Porin kaupungille ja yksi valitus markkinaoikeudelle. Molemmat on jättänyt Azets Insight Oy.
Muutoksenhakija pyytää, että Porin kaupunki kumoaa aikeensa tehdä talous-, palkkahallinto- ja ohjelmistopalveluja koskevan suorahankintapäätöksen ja korjaa virheellisen menettelynsä. Muutoksenhakija kohdistaa vaatimuksensa suorahankintaperusteina käytettyihin äärimmäiseen kiireeseen ja teknisiin syihin (hankintalaki 40 § 2 mom. kohdat 4 ja 2) sekä välttämättömän siirtymäajan arvioituun kestoon.
Muutoksenhakija kiistää äärimmäisen kiireen, johon kaupunki on suorahankintaperusteena vedonnut. Muutoksenhakija toteaa, että kaupunki on ollut tietoinen sidosyksikköaseman päättymisestä ja palvelujen uudelleenjärjestelyn tarpeesta huomattavan pitkään ennen suorahankintapäätöksen tekemistä, ja katsoo kaupungin olleen passiivinen kilpailutuksen käynnistämisessä. Muutoksenhakija viittaa siihen, että kaupunki on ilmoittanut siirtymäajan suorahankinnan tehtävän toistaiseksi voimassa olevana ratkaisuna. Hankintalain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan mukainen äärimmäiseen kiireeseen perustuva suorahankinta on tarkoitettu tilapäiseksi ja ajallisesti rajatuksi ratkaisuksi. Lisäksi kaupungin arvio siirtymäajan pituudesta (36 kk) on muutoksenhakijan mukaan virheellinen. Muutoksenhakijan mukaan uuden järjestelmän ja palveluntuottajan käyttöönotto on täysin mahdollista toteuttaa 6 – 12 kuukaudessa.
Äärimmäisen kiireen lisäksi kaupunki on ilmoittanut suorahankinnan perusteeksi hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetun teknisen syyn vedoten siihen, että vain Administer Oyj voisi toteuttaa siirtymäajan hankinnan kaupungin arvioimassa aikataulussa. Muutoksenhakijan mukaan kaupunki ei ole ennakkoilmoituksessaan osoittanut, että vaihtoehtoisia tai korvaavia ratkaisuja ei olisi markkinoilla saatavilla. Muutoksenhakija toteaa, että markkinoilla on useita toimijoita, jotka tarjoavat talous-, palkkahallinto- ja ohjelmistopalveluja kunnille ja hyvinvointialueille. Muutoksenhakija on yksi tällaisista toimijoista ja kykenee tarjoamaan vastaavia palveluja.
Muutoksenhakija katsoo, että kaupunki ei ole näyttänyt, että suorahankinnan edellytykset täyttyisivät hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohdan tai 4 kohdan perusteella. Muutoksenhakijalla on tarjota vaihtoehtoisia ratkaisuja kaupungin tarpeisiin, ja kaupungin olisi tullut kilpailuttaa hankinta hankintalain mukaisesti. Muutoksenhakijan mukaan kaupunki on yllä esitetyllä tavalla toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti toteuttaessaan suorahankinnan ilman lainmukaisia edellytyksiä.
Muutoksenhakija ilmoittaa saattaneensa asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Muutoksenhakija toivoo kuitenkin ensisijaisesti asian ratkeavan hankintaoikaisumenettelyssä, jolloin markkinaoikeusprosessia ei tarvitsisi käydä kokonaisuudessaan läpi.
4. Vastaus muutoksenhakijan väitteisiin ja vaatimuksiin
4.1. Väite “viivyttelystä” ja äärimmäisen kiireen arvioinnista
Siirtymäajan suorahankintaperusteena käytetyn äärimmäisen kiireen osalta on oikeuskäytännössä vakiintuneesti edellytetty, että kaikki seuraavat kolme edellytystä täyttyvät samanaikaisesti: 1) kiireen on johduttava hankintayksikön ulkopuolisista syistä (hankintayksiköstä johtuva syy ei riitä); 2) perusteen on oltava äkillinen ja ennalta arvaamaton (hankintayksikön viivyttely ei oikeuta suorahankintaan) ja 3) hankinnan tekeminen on oltava ehdottoman välttämätöntä.
4.1.1. Tilanne oli pitkään epävarma – varmistus saatiin vasta alkuvuonna 2026
Muutoksenhakija väittää hankintayksikön (Porin kaupungin) viivytelleen asiassa ja katsoo, että kilpailutus olisi tullut käynnistää jo aikaisemmin.
Hankintayksikkö toteaa, että muutoksen mahdollisuus oli tunnistettavissa, mutta kilpailuttamisvelvoitteen syntyminen ei ollut vielä varmistunut. Yrityskaupan hyväksymistä koskeva KKV:n päätös sai lainvoiman vasta alkuvuonna 2026, ja sopimusten siirtyminen Administer Oyj:lle toteutui 1.4.2026, jolloin palvelujen jatkaminen aiemmalla järjestelyllä ei ollut enää mahdollista ilman uutta hankintamenettelyä.
Tätä taustaa vasten hankintayksikön on ollut perusteltua ajoittaa ratkaisevat, kilpailuttamisen valmisteluun ja käynnistämiseen liittyvät toimenpiteet ajankohtaan, jolloin tilanteen oikeudellinen ja tosiasiallinen varmistuminen on saavutettu.
4.1.2 Sidosyksikköaseman muuttuminen ei sellaisenaan tarkoittanut “automaattista kilpailutuspakkotilaa”
Muutoksenhakijan väite rakentuu oletukselle, että jo varhainen tieto mahdollisesta muutoksesta olisi merkinnyt välitöntä velvoitetta käynnistää kilpailutus.
Hankintayksikkö korostaa, että sidosyksikköasemaan ja sen edellytysten täyttymiseen liittyy käytännössä tilanteita, joissa palvelujen järjestämistä voidaan edelleen arvioida usealla vaihtoehtoisella tavalla ennen kuin kilpailuttamisvelvoite tosiasiallisesti konkretisoituu. Tässä tapauksessa hankintayksiköllä oli perusteltu syy arvioida, miten järjestely kehittyy tuomioistuinlinjan ja yrityskaupan toteutumisen jälkeen, sekä milloin muutos vaikuttaa hankintasopimusten jatkuvuuteen ja järjestämisvastuuseen.
Hankintayksikön näkemyksen mukaan järjestelyyn sisältyi ennen varmistumista myös mahdollisuus siitä, että palveluntuottajan toimenpiteillä (esim. sopimusjärjestelyjen muuttaminen / irtisanominen sidosyksikköasemaan vaikuttavilta osin tms.) olisi voinut olla vaikutusta asiaan, jolloin kilpailuttamisvelvoitetta ei Porin kaupungin osalta olisi välttämättä syntynytkään.
4.1.3 Kiireen ja välttämättömyyden kytkentä kriittisten palvelujen jatkuvuuteen
Hankintayksikön näkökulmasta hankintalain 40 §:n mukaisessa arvioinnissa olennaista on, että kyse on toiminnan kannalta välttämättömistä järjestelmistä ja palveluista, joiden keskeytyminen aiheuttaisi merkittävän riskin kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamiselle. Tämä riskiperustainen jatkuvuuden tarve on kuvattu myös suorahankinnan ilmoituksessa.
4.2. Suorahankinnan kesto ja siirtymäajan perusteltavuus
Hakija katsoo, että siirtymäajan pituus (hankintayksikön arvio jopa 36 kk) on ylimitoitettu ja että käyttöönotto olisi toteutettavissa 6–12 kuukaudessa.
Hankintayksikkö toteaa, että siirtymäjärjestelyn kestoon vaikuttaa olennaisesti se, että kyse ei ole yksittäisestä ohjelmistosta vaan laajasta palvelu- ja järjestelmäkokonaisuudesta, jossa muutoksen hallinta, jatkuvuus, tietoturva sekä operatiivinen siirtymä on toteutettava hallitusti. Kokonaisuuden kuvauksessa on tuotu esiin, että siirtymäajan arviointi on haastavaa.
Hankintaoikaisua koskevan vaatimuksen johdosta hankintayksikkö on arvioinut uudelleenjärjestelyn toteutusta ja täsmentänyt aikatauluarviota.
Hankintayksikkö täsmentää, että suorahankinta toteutetaan määräaikaisena ratkaisuna siirtymäajaksi, jonka aikana hankintayksikkö käynnistää ja toteuttaa hankintalainsäädännön mukaisen kilpailutuksen, jonka arvioidaan kestävän 18 kuukautta. Hankintamenettelyn valmistelu, mukaan lukien markkinakartoitus ja hankinnan määrittely, on tarkoitus käynnistää vuoden 2026 aikana, ja tavoitteena on tehdä hankintapäätös vuoden 2027 aikana, mikäli hankintamenettely etenee suunnitellusti.
Hankintayksikkö toteaa lisäksi, että hankintamenettelyn ja käyttöönoton kokonaisaikatauluun liittyy väistämättä epävarmuustekijöitä. Tämän vuoksi hankintayksikkö varaa mahdollisuuden jatkaa sopimusta käyttöönoton edellyttämän siirtymävaiheen ajan siten, että sopimus on irtisanottavissa kuuden (6) kuukauden irtisanomisajalla.
Suorahankinta on näin ollen rajattu välttämättömään siirtymäaikaan ja järjestetty siten, että kilpailuttaminen voidaan toteuttaa viivytyksettä ja uusi ratkaisu ottaa hallitusti käyttöön ilman palveluiden keskeytymistä.
4.3. Tekninen syy ja markkina – vaihtoehdot ja näyttökysymys
Suorahankintaperusteena käytetyn teknisen syyn osalta hankintayksikön on kyettävä osoittamaan konkreettisesti ja tapauskohtaisesti, miksi juuri kyseinen toimittaja on ainoa, joka voi teknisesti toteuttaa hankinnan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksikön on osoitettava, että: 1) muun toimittajan on teknisesti lähes mahdotonta saavuttaa vaadittu suoritustaso, tai 2) on tarpeen käyttää erityistä tietotaitoa, välineitä tai keinoja, joita ainoastaan yhdellä toimittajalla on käytettävissään tai 3) jJärkeviä vaihtoehtoisia tai korvaavia ratkaisuja ei ole, eikä kilpailun puuttuminen johdu hankinnan ehtojen keinotekoisesta kaventamisesta.
Hakija katsoo, että tekniseen syyhyn perustuva suorahankintaperuste ei täyty, koska markkinoilla on useita toimijoita eikä hankintayksikkö ole osoittanut vain yhden toimittajan objektiivista yksinoikeutta tai teknistä välttämättömyyttä.
Hankintayksikkö toteaa, että suorahankinnan arvioinnissa keskeistä on ollut siirtymätilanteen hallittu toteuttaminen. Viittaus hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohtaan (tekninen syy) ei tässä yhteydessä tarkoita sitä, että markkinoilla ei olisi vaihtoehtoisia toimijoita, vaan että käytössä olevan palvelu- ja järjestelmäkokonaisuuden siirtäminen toiselle toimijalle ei ole toteutettavissa välittömästi ilman merkittävää riskiä.
Suorahankinnan perusteluna esitetty tekninen näkökulma ei siten liity markkinoilla toimivien yritysten osaamiseen tai kyvykkyyksiin. Markkinoilla on useita toimijoita, jotka pystyvät tuottamaan vastaavia talous-, palkka- ja ohjelmistopalveluja.
Kyse on tässä tapauksessa siitä, että käytössä oleva palvelu- ja järjestelmäkokonaisuus sekä siihen liittyvä tietomassa ja integraatiot ovat nykyisen palveluntuottajan hallinnassa. Niiden hallittu siirtäminen toiselle toimijalle ei ole toteutettavissa lyhyessä ajassa ilman merkittävää käyttöönotto-, tietoturva- ja jatkuvuusriskiä.
Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat hankintayksikön toiminnan kannalta kriittisiä. Esimerkiksi palkanmaksun jatkuvuus sekä taloushallinnon lakisääteisten prosessien häiriötön hoitaminen on turvattava keskeytyksettä myös siirtymävaiheessa. Tästä syystä palvelutuotannon katkeamaton jatkuminen on ollut keskeinen lähtökohta ratkaisua arvioitaessa.
Edellä esitetyin perustein kyse on siirtymätilanteesta, jossa käytössä olevaa kokonaisuutta ei ole mahdollista siirtää toiselle toimijalle välittömästi ilman olennaista riskiä palvelujen keskeytymisestä. Kyse on siten tekniseen toteutettavuuteen ja siirtymän hallittavuuteen liittyvästä tilanteesta, ei markkinoilla olevien vaihtoehtojen puuttumisesta.
4.4. Suunnitelmallinen eteneminen ja valmistelun merkitys
Hankintayksikkö toteaa, että vastaavan tyyppisissä laajoissa tukipalvelu- ja järjestelmäkokonaisuuksissa valmistelu, vaihtoehtojen arviointi ja markkinan hyödyntäminen ovat keskeisiä onnistumisen edellytyksiä.
Hankintayksikkö on huomioinut tämän omassa toiminnassaan. Hankintayksikkö on käynnistänyt kevään 2026 aikana hankinnan valmistelun ja aikoo toteuttaa markkinakartoituksen ennen varsinaisen hankintamenettelyn toteuttamista. Tavoitteena on toteuttaa hankintalainsäädännön mukainen kilpailutus tämän siirtymäajan kuluessa.
Laajan järjestelmä- ja palvelukokonaisuuden uudelleenjärjestely edellyttää vaiheittaista etenemistä, jossa valmistelu, hankintamenettely ja käyttöönotto muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden.
5. Johtopäätös ja hankintaoikaisua koskevan vaatimuksen ratkaiseminen
Edellä esitetyin perustein hankintayksikkö katsoo, että menettelyä ja päätöksen taustaa arvioitaessa on huomioitava:
- tilanteen oikeudellinen ja tosiasiallinen varmistuminen vasta alkuvuonna 2026 (KKV-päätöksen lainvoima ja sopimusten siirtyminen 1.4.2026),
- kriittisten palvelujen jatkuvuuden turvaamisen välttämättömyys siirtymävaiheessa,
- siirtymätilanne, jossa palvelu- ja järjestelmäkokonaisuuden hallittu siirtäminen toiselle toimijalle ei ole toteutettavissa välittömästi ilman merkittävää riskiä, sekä tähän liittyvä tekninen ja operatiivinen toteutettavuus
- hankintayksikkö on täsmentänyt suorahankinnan kestoa ja siirtymäjärjestelyä siten, että suorahankinta toteutetaan määräaikaisena ratkaisuna ja hankinta kilpailutetaan siirtymäajan kuluessa
Hankintayksikkö on arvioinut suorahankinnan toteutusta kokonaisuutena uudelleen sekä ottanut huomioon hakijan esittämät näkökohdat suorahankinnan kestosta ja perustelujen täsmällisyydestä.
Hankintayksikkö täsmentää suorahankinnan perusteluita ja toteutustapaa siten, että suorahankinta toteutetaan määräaikaisena ratkaisuna välttämättömäksi siirtymäajaksi. Tarkoitus on, että hankintayksikkö käynnistää ja toteuttaa hankintalainsäädännön mukaisen kilpailutuksen arvioidussa 18 kuukauden ajassa.
Lisäksi hankintayksikkö täsmentää, että suorahankinnan perusteluna esitetty tekninen näkökulma liittyy siirtymätilanteen tekniseen toteutettavuuteen ja hallittavuuteen, eikä markkinoilla olevien vaihtoehtojen puuttumiseen. Uudessa ex ante -ilmoituksessaan hankintayksikkö voi luopua vetoamasta tekniseen syyhyn suorahankinnan perusteena.
Suorahankinta on näin ollen rajattu välttämättömään siirtymäaikaan ja järjestetty siten, että kilpailuttaminen voidaan toteuttaa viivytyksettä ja ottaa uusi ratkaisu hallitusti käyttöön ilman palveluiden keskeytymistä.
Suorahankinnasta ilmoittaminen
Alkuperäinen ex ante -ilmoitus (13.4.2026) on koskenut kaupunginhallituksen päätöstä 30.3.2026. Hankintaoikaisun jälkeen tehtävä uusi suorahankintapäätös on itsenäinen päätös, johon alkuperäinen ex ante -ilmoitus ei enää kohdistu. Jotta kaupunki voi hyödyntää ex ante -ilmoitusmenettelyn suojaa (eli rajoittaa valitusajan 14 päivään ja suojata sopimuksen tehottomuusseuraamukselta), sen on julkaistava uusi ex ante -ilmoitus uuden suorahankintapäätöksen perusteella ja odotettava 14 päivän odotusaika ennen hankintasopimuksen tekemistä.
6. Asiassa annettavan ratkaisun vaikutukset muutoksenhakijan valitukseen
Muutoksenhakija on saattanut asian myös markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mutta ilmoittanut toivovansa ensisijaisesti ratkaisua hankintaoikaisumenettelyssä. Kun hankintaoikaisu on vireillä samanaikaisesti markkinaoikeusvalituksen kanssa, hankintayksikön on ilmoitettava asian käsittelystä ja siinä tehdystä päätöksestä markkinaoikeudelle (hankintalaki 134 § 2 mom.).
Hankintayksikkö on käynyt hakijan kanssa rakentavaa keskustelua ja selvittänyt mahdollisuuksia asian ratkaisemiseksi edellä kuvatulla tavalla ilman pitkittyvää oikeusprosessia, hankintalain periaatteet ja palvelujen jatkuvuus turvaten. Jos hankintayksikkö korjaa päätöksensä hankintaoikaisuna siten, että valituksen tehneellä ei ole enää oikeussuojan tarvetta, markkinaoikeus voi poistaa asian käsittelystään antamatta pääasiasta ratkaisua (hankintalaki 134 § 3 mom.).