Perustelut
Taustaa
Laki Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta (1171/2022) ”ilmoittajansuojelulaki” tuli voimaan 1.1.2023. Kysymys on EU:n whistleblower-direktiivin (2019/1937) täytäntöönpanosta. Lain tarkoituksena on varmistaa, että henkilö, joka työnsä yhteydessä havaitsee tai epäilee yleisen edun vastaista toimintaa erikseen määritellyillä EU:n tai kansallisen oikeuden aloilla, voi ilmoittaa asiasta turvallisesti. Lain tuomaa suojaa saa ilmoittaja, joka on nykyinen työntekijä, entinen työntekijä tai kuuluu erilaisten sidosryhmien (harjoittelijat, vuokratyöntekijät jne.) joukkoon.
Ilmoittajansuojelulain soveltamisalan piiriin kuuluvat:
- julkiset hankinnat (lukuun ottamatta puolustus- ja turvallisuushankinnat)
- finanssipalvelut, -tuotteet ja -markkinat
- rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen
- tuoteturvallisuus ja vaatimustenmukaisuus
- liikenneturvallisuus
- ympäristönsuojelu
- säteily- ja ydinturvallisuus
- elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuus sekä eläinten terveys ja hyvinvointi
- kansanterveys
- kuluttajansuoja
- yksityisyyden ja henkilötietojen suoja sekä verkko- ja tietojärjestelmien turvallisuus
Ilmoituskanavan perustamisvelvollisuus
Sisäisen ilmoituskanavan perustamisvelvollisuus koskee mm. kuntia, kuntayhtymiä, liikelaitoskuntayhtymiä ja kunnallisia liikelaitoksia, joiden työ- tai virkasuhteessa olevien henkilöiden määrä on säännöllisesti vähintään 50. Sama koskee kuntien ja kuntayhtymien määräysvallassa olevia oikeushenkilöitä, kuten tytäryhtiöitä.
Organisaatiossa työ- tai virkasuhteessa työskenteleville henkilöille on annettava mahdollisuus tehdä ilmoitus sisäisen ilmoituskanavan kautta. Organisaatio voi sallia myös muille henkilöille ilmoittamisen sisäisen ilmoituskanavan kautta. Lain tarkoittama suojelu koskee vain lain 5 §:ssä määriteltyyn soveltamisalaan kuuluvia ilmoittajia.
Ilmoituskanava tulee ottaa käyttöön kolmen kuukauden sisällä lain voimaantulosta. Kuntien tytäryhtiöiden kohdalla käyttöönottoaika on 17.12.2023.
Oikeuskanslerinvirasto toimii ilmoittajansuojelun keskitettynä, ulkoisena ilmoituskanavana.
Kanavan käyttöönoton edellytykset
Sisäisen ilmoituskanavan käyttöönotto edellyttää ainakin seuraavia toimenpiteitä:
- Olemassa olevien ilmoitusmenettelyjen ja -prosessien kartoittaminen ja niihin liittyvien muutostarpeiden arviointi. Erityisesti on arvioitava se, voidaanko ilmoituskanava rakentaa nykyisten prosessien, järjestelmien sekä resurssien pohjalta.
- Tietosuojaa koskevan vaikutustenarvioinnin tekeminen kanavan osalta.
- Ilmoituskanavan teknisen toteutuksen sekä ilmoitusten käsittelyprosessin suunnittelu ja ohjeistusten laatiminen henkilöstölle.
- Henkilöstön ja muiden ilmoituskanavan piiriin kuuluvien henkilöryhmien asianmukainen informointi kanavaan liittyvästä henkilötietojen käsittelystä.
- Yhteistoimintalainsäädäntöön liittyvien neuvotteluvelvoitteiden täyttäminen ennen kuin päätös kanavan käyttöönotosta ja sitä koskevasta työntekijöiden henkilötietojen käsittelystä tehdään.
Miksi tarvitaan uusi, erillinen ilmoituskanava
Kaupunginvaltuusto on 14.6.2021 § 126 hyväksynyt Porin kaupungissa noudatettavat hyvän hallinnon periaatteet. Vuoden 2023 alussa voimaan tullut ilmoittajansuojelulaki velvoittaa kaupunkia ottamaan käyttöön sisäisen ilmoituskanavan. Asian valmistelussa kanava on saanut työnimen ”eettinen ilmoituskanava”.
Ilmoituskanava ei ole yleinen ”palautekanava” vaan nimenomaan vakavien väärinkäytösten ilmoittamista varten luotu palvelu. Väärinkäytösepäily voi kohdistua yksittäiseen viranhaltijaan, työntekijään tai luottamushenkilöön tai esimerkiksi kaupungin palveluiden tuottamiseen, hankintoihin, sopimuksiin ja päätöksentekoon. Väärinkäytös voi olla huolimattomuudesta tai osaamattomuudesta johtuvaa, tahallista tai jopa rikokseksi katsottava teko tai laiminlyönti. Ilmoittajansuojelulakia sovelletaan tekoihin, jotka on säädetty rangaistavaksi, joista voi seurata rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus taikka jotka voivat vakavasti vaarantaa lainsäädännön yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumista.
Whistleblower-direktiivin käyttöönotto ei edellytä kaikkien ilmoitusten ohjaamista tähän kanavaan, mutta se tarjoaa vakuutuksen sille, että kaikista epäkohdista voidaan ilmoittaa – silloinkin, kun ilmoitusta ei haluta tehdä omalla nimellä ja kasvoilla. Parhaimmillaan ilmoituskanava tukee organisaation avointa kulttuuria.
Kaupunki voi mahdollistaa myös nimettömien ilmoitusten vastaanottamisen. Velvollisuutta tähän ei ole. Mahdollisuus nimettömään ilmoitukseen voi laskea kynnystä tehdä ilmoitus mahdollisesta rikkomuksesta, ja myös käytännössä parantaa ilmoittajan oikeusturvaa. Toisaalta nimettömän ilmoittamisen mahdollistaminen saattaa lisätä käsittelyyn tulevien ilmoitusten määrää.
Ilmoittajan identiteettiä on suojeltava vahvasti, eivätkä sähköposti tai intranet täytä näitä vaatimuksia. Laki velvoittaa myös viestimään ilmoittajan kanssa, joten myös se on mahdollistettava ilman, että ilmoittajan identiteetti voi paljastua.
Ilmoituskanava ja sen toiminta
Ilmoituskanavan toiminta voidaan hoitaa organisaatiossa kokonaan itse taikka ulkoistaa kokonaan tai osittain. Erilaisina kanavan toimintoina tulee järjestää:
- viestintäratkaisu, jonka kautta ilmoitukset vastaanotetaan
- ilmoitusten vastaanottaminen / kuittaus ja lajitteleminen
- ilmoitusten tutkinta
- palaute ilmoittajalle
- arkistointi ja säilytys.
Direktiivissä on säännöksiä ilmoitusten käsittelystä:
- Ilmoittajalle tulee toimittaa kuittaus ilmoituksen vastaanotosta seitsemän (7) päivän kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta.
- Kaikki ilmoitukset tulee kirjata.
- Ilmoittajalle tulee antaa palaute toimista, joita ilmoituksen perusteella on toteutettu tai aiotaan toteuttaa sekä kyseisten jatkotoimien valinnan perusteet.
- Palaute on annettava viimeistään kolmen (3) kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottoilmoituksen toimittamisesta.
- Ilmoitusten käsittelijän on oltava tehtävässään riippumaton ja hänellä tulee olla edellytykset raportoida suoraan organisaation johdolle.
Tietosuojakysymykset ja vaikutustenarviointi
Tieto ilmoittajasta ja ilmoituksen kohteesta on salassa pidettävää tietoa. Jotta työnantaja voi käsitellä ilmoituskanavan kautta tehtyjä ilmoituksia ja niihin sisältyviä henkilötietoja, on kanavan käyttöönotossa huomioitava tietosuojasääntelyyn ja yhteistoimintalakiin perustuvat vaatimukset.
Kanavan kautta kerättyjen henkilötietojen käsittelyä koskevat samat tietosuojavelvoitteet ja -periaatteet kuin muutakin henkilötietojen käsittelyä. Esimerkiksi henkilötietojen käsittelyn perusteet ja käyttötarkoitukset sekä säilytysajat on määriteltävä lainsäädännön edellytysten mukaisesti ja tarpeettomat henkilötiedot on poistettava. Käsittelyn kohteena olevia henkilöitä on lisäksi tiedotettava henkilötietojen käsittelystä. Organisaation on huolehdittava käsittelyn kohteena olevien henkilöiden tietosuojalainsäädäntöön perustuvien oikeuksien toteutumisesta.
Rekisterinpitäjän tulee laatia kanavaan liittyvästä henkilötietojen käsittelystä tietosuojaa koskeva vaikutustenarviointi. Siinä arvioidaan henkilötietojen käsittelyn tarpeellisuutta, oikeasuhteisuutta ja erityisesti henkilötietojen käsittelystä aiheutuvia riskejä sekä tarvittavia toimenpiteitä, joilla riskejä minimoidaan.
Vihjeiden käsittely- ja tutkintaprosessi
Ennen kanavan käyttöönottoa, on vihjeiden käsittely- ja tutkintaprosessi suunniteltava huolellisesti. Vihjeet pitää arvioida eri näkökulmista ja päättää niiden jatkokäsittelystä. Hyvänä käytäntönä voidaan pitää vihjeiden arviointia moniammatillisessa arviointiryhmässä, jonka kaupunginjohtaja nimeää. Siinä voivat olla edustajat sisäisestä tarkastuksesta, oikeudellisista palveluista, talous- ja henkilöstöpalveluista sekä mahdolliset muut riskienhallinnan näkökulmasta tarvittavat henkilöt.
Ilmoitukset ottaa vastaan ja käsittelee kaupungin sisäinen tarkastusyksikkö, järjestelmän pääkäyttäjänä toimivan tarkastusjohtajan johdolla. Arviointiryhmä arvioi, kuuluuko ilmoitus direktiivin tai kansallisen lain soveltamisalaan, tekee päätöksen tutkintavaiheen käynnistämisestä tai asian jättämisestä sillensä. Ilmoituksen vakavuuden niin edellyttäessä arviointiryhmä tekee esityksen jatkotoimenpiteiksi kaupunginjohtajalle. Selkeät ilmoitukset rikoksista ohjataan suoraan poliisin tutkittaviksi.
Vihjeet voidaan luokitella esihenkilöiden selvitettäviksi lähetettäviin, sisäisen tarkastuksen tutkintaan tuleviin ja hylättyihin vihjeisiin. Arviointiryhmä pyytää ilmoittajalta tarvittavat lisätiedot ja käynnistää jatkotoimet. Ne voivat tarkoittaa esimerkiksi kirjallisen selvityksen pyytämistä vastuunalaisilta virkamiehiltä. Arviointiryhmä raportoi toiminnastaan kaupunginjohtajalle.
Tutkinnan tuloksena kaupunki päättää omien vastuumääräystensä mukaisesti jatkotoimenpiteistä ja niiden toimeenpanosta tai toteaa, että ilmoitus ei johda toimenpiteisiin. Korjaavat toimenpiteet voivat sisältää esimerkiksi prosessin tai kontrollien kehittämistä, sopimusasioita, henkilöstöhallintoa koskevia toimia, oikeustoimia tms.
Ilmoituskanavan mahdollinen väärinkäyttö
Uuden sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on suojata ilmoituksen tekijää vastatoimilta sekä asettaa ilmoitusten käsittelyä koskeville menettelyille vähimmäisvaatimukset. Uuden lainsäädännön vaatimukset täyttävä ilmoituskanava suojaa ilmoittajan lisäksi myös kaupunkia, sillä kanavan avulla sen on mahdollista saada tietoa kaupungin toimintaa mahdollisesti uhkaavista väärinkäytöksistä.
Ilmoituskanavaa voidaan käyttää myös väärin. On syytä valmistautua ja varautua siihenkin mahdollisuuteen, että saadaan pahantahtoinen ilmoitus. Erityisesti on syytä huolehtia, että hallinto ja prosessit toimivat niin, että ne turvaavat kaupungin etua ja suojaavat myös pahantahtoisesti mustamaalattua henkilöä vaikeassa tilanteessa.
Sisäisen ilmoituskanavan käyttöönotto ei poista työnantajan velvollisuutta huomioida myös ilmoitusten kohteena olevien työntekijöiden oikeusturva. Ilmoituskanavan kautta tehtyjen ilmoitusten tutkinta, käsittely ja mahdolliset toimenpiteet edellyttävätkin tasapainoilua eri intressien – ilmoittajan, ilmoituksen kohteen ja työnantajan oikeuksien ja velvollisuuksien – välillä.
Ilmoittajan suoja vastatoimilta korostaa työnantajan toimimisvelvollisuutta sekä huolellisen dokumentoinnin tärkeyttä. Työnantajan tulee käytännössä pystyä osoittamaan, että sisäiseen ilmoituskanavaan tulevat ilmoitukset on käsitelty asianmukaisesti ja toisaalta, ettei ilmoittajaan ole kohdistettu kiellettyjä vastatoimia ilmoitusten takia. Lisäksi myös tietosuojavelvoitteiden noudattaminen tulee tarvittaessa pystyä osoittamaan. Tämä edellyttää huolellisen käsittelyprosessin määrittämistä ja ilmoituksia koskevan käsittelyn dokumentointia sekä asianmukaista tietosuojadokumentaatiota.
Viestintä ja henkilöstön koulutus
Käyttöönoton yhteydessä on hyvä käydä ilmoittajansuojelulaki pääpiirteittäin läpi. Ilmoitusten käsittelijät ja esihenkilöt tulee kouluttaa. Henkilöstölle on kerrottava direktiivin tuomasta ilmoittajan suojasta, siihen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Henkilöstö tulee perehdyttää siihen, miten ilmoittaminen käytännössä tehdään. Samalla tulee kertoa, mitkä ilmoitukset kuuluvat mihinkin järjestelmään tai kanavaan ja miten tutkinta yleensä pääpiirteittäin etenee. Samalla tulee muistuttaa siitä, että puheeksi ottaminen on näissäkin asioissa aina hyvä ja ensisijainen lähtökohta.
Sisäisen ilmoituskanavan käyttöönotosta tulee viestiä myös ulkoisesti.
Ilmoituskanavan hankinta ja käyttöönotto Porissa
Porin kaupungin eettisen ilmoituskanavan suunnittelu on käynnistetty syksyllä 2021. Aluksi tarkoitus oli rakentaa kanava kaupungin oman Eemeli-palvelun varaan. Pian kuitenkin todettiin, että Eemeli ei sovellu kaikkiin kanavan vaatimuksiin. Erityisesti nimetön ilmoittaminen ”anonyymiys”, joka haluttiin ottaa käyttöön, edellytti erillistä ratkaisua.
Maaliskuussa 2023 palvelun tarjoajaksi valittiin Granite Partners. Hankinta tehtiin ICT-yksikön toimesta. Palvelu on eettisen ilmoituskanavan alusta, joka integroidaan kaupungin Intranet-sivuille. Palvelu ei sisällä ilmoitusten käsittelyyn käytettävän henkilöstön panosta, vaan tämä suoritetaan kaupungin omin resurssein. Järjestelmän pääkäyttäjätahoksi on asiaa valmisteltaessa määritelty kaupungin sisäinen tarkastusyksikkö / tarkastusjohtaja.
Ilmoituskanavan ja -menettelyn käyttöönotto edellyttää yhteistoimintalakien mukaista vuoropuhelua tai yhteistoimintamenettelyä. Koska kyse on koko henkilöstöä koskevasta suunnitelmasta, on kanavan käyttöönottoa koskeva asia käsitelty Porin kaupunkitason yhteistyötoimikunnassa 5.4.2023. Yhteistoiminnassa on haettu vastaukset seuraaviin kysymyksiin: miksi kanava otetaan käyttöön; mitä kanavalla tavoitellaan ja miten tämä vaikuttaa henkilöstöön.
Porin kaupungin eettisen ilmoituskanavan käyttö on ainakin alkuvaiheessa rajattu vain kaupungin palveluksessa oleville. Järjestelmän linkki tulee Intraan saataville. Järjestelmä sisältää ohjeistuksen, joka ohjaa ilmoituksen teossa. Ilmoituskanava mahdollistaa ilmoituksen teon myös anonyymisti, nimettömänä. Henkilöstön käytettävissä tulee olla mahdollisuus tehdä ilmoitus myös suullisesti.
Ilmoituskanavan vaikutustenarviointi on tehty ja tietosuojaseloste laadittu.
Kaupunginhallitus päättää kanavan käyttöönotosta. Kaupunginjohtaja määrää ilmoitusten käsittelijät, asettaa arviointiryhmän ja hyväksyy kanavan käyttöä koskevan ohjeen. Tätä seuraa viestintä ja henkilöstön koulutus.
Väärinkäytösilmoituksista raportoidaan tilinpäätöksessä, osana sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan raportointia. Ilmoituskanavan osalta raportoidaan vain ilmoitusten määrä ja ilmoituskanavan käytön vaatima resurssi. Yksittäisistä ilmoituksista tai niiden liittymisestä havaittuihin ja tutkittuihin väärinkäytöksiin ei raportoida.
Kanavan kautta jätettävien ilmoitusten määräksi on asiaa valmisteltaessa arvioitu noin 10 kappaletta vuodessa. Käyttöönoton yhteydessä ilmoituksia voidaan tehdä kuitenkin keskimääräistä enemmän.