Päätösehdotus
Esittelijä
-
Lauri Kilkku, toimialajohtaja, elinvoima- ja ympäristötoimiala, lauri.kilkku@pori.fi
Elinvoima- ja ympäristölautakunta päättää antaa valtuustoaloitteeseen seuraavanlaisen lausunnon kaupunginhallitukselle:
Proaktiivinen kaavoitus tarkoittaa ennakoivaa maankäytön suunnittelua, jossa kunta, maakunta ja muut viranomaiset varautuvat tulevaisuuden tarpeisiin ennen kuin ne konkretisoituvat yksittäisiksi hankkeiksi tai investointipäätöksiksi. Tavoitteena on luoda valmiuksia asumisen, elinkeinojen, liikenteen, energiantuotannon ja palveluiden kehittämiselle siten, että kasvu ja investoinnit voidaan toteuttaa nopeasti ja hallitusti. Proaktiivinen kaavoitus tukee alueiden kilpailukykyä, kestävää kehitystä ja investointien houkuttelua. Erityisesti maakunta- ja yleiskaavoituksessa asetetaan kaavoille tavoitevuosi 10–20 vuoden päähän suunnitteluajankohdasta. Tavoite toimii kiintopisteenä, jonka mukaan tulevaa suunnittelua ohjataan.
Kaavoitusta ja maankäytön suunnittelua ohjaavat alueidenkäyttölaki (AKL) ja maankäyttö- ja rakennusasetus (MRA). Suunnittelujärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT), maakuntakaava, yleiskaava sekä asemakaava.
1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT)
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat Suomen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän ylimmän tason ohjausväline. Valtioneuvosto on hyväksynyt nykyiset tavoitteet vuonna 2017. Niiden tarkoituksena on varmistaa, että valtakunnallisesti merkittävät asiat huomioidaan maakuntien ja kuntien kaavoituksessa.
Tavoitteiden keskeisiä sisältöjä ovat:
- toimiva aluerakenne
- kestävä yhdyskuntarakenne
- ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen
- liikennejärjestelmien toimivuus
- luonnon monimuotoisuuden turvaaminen
- kulttuuriympäristöjen säilyttäminen
- elinkeinoelämän toimintaedellytysten vahvistaminen
- energiahuollon ja huoltovarmuuden turvaaminen
Proaktiivisen kaavoituksen näkökulmasta valtakunnalliset tavoitteet kannustavat kuntia ennakoimaan vihreän siirtymän investointeja, uusiutuvan energian hankkeita, liikenneverkkojen kehittämistä, ilmastonmuutoksen vaikutuksia sekä väestökehityksen muutoksia.
2. Maakuntakaavoitus
Maakuntakaava on maakunnan liiton laatima yleispiirteinen suunnitelma, joka ohjaa kuntien yleis- ja asemakaavoitusta. Maakuntakaavassa tarkastellaan koko maakunnan kehittämistä pitkällä aikavälillä.
Kuntien edunvalvonta maakuntakaavoituksessa on elintärkeää, jotta kunnan oma päätösvalta maankäytössä säilyy. Se varmistaa, että alueelliset kehitystarpeet, elinkeinoelämän edellytykset ja paikalliset erityispiirteet otetaan huomioon laajemmassa seudullisessa suunnittelussa. Kunta voi aktiivisuudella vaikuttaa siihen, ettei maakuntakaava rajoita sen omaa kaavoitusta tai tulevien vuosien kehitysmahdollisuuksia.
Kunnat pyrkivät vaikuttamaan maakuntakaavoitukseen tiiviissä yhteistyössä maakunnan liiton kanssa. Kunnat osallistuvat kaavan valmisteluun, antavat lausuntoja ja voivat tehdä ehdotuksia kaavan sisällöstä. Maakuntakaava puolestaan ohjaa kuntien omaa, tarkempaa maankäyttöä. Kunnilla on edustajansa maakuntaliiton päätöksenteossa, mikä mahdollistaa suoran vaikuttamisen.
Maakuntakaavassa osoitetaan esimerkiksi:
- merkittävät työpaikka- ja teollisuusalueet
- liikenneverkot
- satamat ja logistiset solmukohdat
- energiantuotantoalueet
- luonnonsuojelualueet
- virkistysalueet
Proaktiivisessa näkökulmassa maakuntakaava luo edellytykset tuleville investoinneille varaamalla alueita jo ennen varsinaisia hankepäätöksiä. Tämä on erityisen tärkeää energia-, logistiikka- ja teollisuushankkeissa.
3. Yleiskaavoitus
Yleiskaava on kunnan laatima strateginen maankäytön suunnitelma. Se määrittää, miten kunnan eri alueita käytetään tulevaisuudessa ja ohjaa asemakaavojen laatimista.
Yleiskaavassa ratkaistaan muun muassa asuinalueiden sijoittuminen, työpaikka-alueiden kehittäminen, virkistys- ja viheralueverkosto, liikennejärjestelyt sekä energiahankkeiden sijoittuminen.
Ennakoivassa yleiskaavoituksessa kunta tunnistaa tulevat kasvusuunnat ja mahdollistaa uusien investointien toteuttamisen ilman, että jokainen hanke käynnistää alusta asti uuden suunnitteluprosessin. Esimerkkejä ovat uusien yritysalueiden varaukset, energiahankkeiden aluevaraukset, kasvusuuntien määrittely ja liikennekäytävien ennakointi.
Porin kaupungin alueella on voimassa yhteensä 15 yleiskaavaa. Vireillä ovat Tahkoluoto-Paakarit osayleiskaava, Yyterinniemen osayleiskaava ja Ahlaisten Lammin tuulivoimapuiston osayleiskaava. Keskustan ja eteläisen Porin osayleiskaava 2040 ja Lavian keskustaajaman osayleiskaava ovat niin ikään tulossa valmisteluun.
4. Koko Porin maankäytön kehityskuva ja rakennemalli
Yleiskaavoitukseen liittyen Porissa on tullut vireille koko kaupunkia koskeva maankäytön kehityskuva ja rakennemalli-ohjelma, joka on visio siitä, mihin suuntaan Poria halutaan maankäytön suunnittelun keinoin kehittää. Nykytilanteen kuvaaminen sekä vaihtoehtojen tunnistaminen ja analysointi ovat tärkeä osa kehityskuvatyötä. Kehityskuvassa tarkastellaan erityisesti kaavavarannon riittävyyttä ja sijaintia, puhtaan siirtymän teollisuuden tarpeita sekä palveluverkon kehittymistä. Lisäksi tarkastellaan muun muassa asumispreferenssejä, matkailun keskittymiä, siniviherverkoston roolia ja liikenneverkon haasteita. Työssä huomioidaan myös luontokadon ja ilmastonmuutoksen torjumisen haasteet. Työ on osa Porin resurssiviisaan kiertotalouden tiekarttaa ja olennainen muutosjohtamisen työkalu. Kehityskuvan ja rakennemallin toteuttamiseksi laaditaan strateginen ohjelma, jolla varaudutaan tulevaisuuden tarpeisiin.
Kehityskuvan ja rakennemallin vahvistaa kaupunginvaltuusto ja sen ajantasaisuus tarkastetaan valtuustokausittain. Kehityskuvatyö on aloitettu vuonna 2025 tilannekuvan luomisella ja työn vaatimien selvitysten laatimisella.
5. Porin maapoliittinen ohjelma
Porin maapoliittinen ohjelma on kaupunginvaltuuston hyväksymä asiakirja. Siinä määritellään toimintaperiaatteet maanhankinnalle, tonttien hinnoille ja luovutuksille, yksityisten omistamien maiden kaavoittamiselle ja sopimusmenettelyille sekä rakentamiskehotuksille ja muille rakentamisen tehostamisen välineille. Porissa maankäytön suunnitteluun liittyvistä maankäyttösopimuksista eli alueidenkäyttölain mukaisista sopimuksista vastaa tekninen toimiala. Maankäyttösopimus tarkoittaa kaupungin ja maanomistajan välistä sopimusta, jossa sovitaan kaavoituksen aiheuttamista kustannuksista ja velvoitteista silloin, kun kaava nostaa maan arvoa tai edellyttää esimerkiksi uusia infrarakenteita.
Kaupunkistrategian tavoitteet ja toimenpiteet ohjaavat myös kaavoitusta, kuten monet muutkin kaupungin toimintaa ja tavoitteita linjaavat strategiset asiakirjat . Ne sisältävät myös konkreettisia toimenpiteitä elinympäristön ja elinvoiman kehittämiseksi.
6. Kaupunkikehitys- ja omistajaohjausyksikkö
Porin kaupunki vahvistaa kilpailukykyä ja elinvoimaa edistämällä yritysalueiden, satamien, matkailun ja virkistyskäytön kasvun edellytyksiä. Tärkeässä roolissa ovat myös kaupunkikeskustan ja muutosalueiden kehittäminen.
Kaupunkikehitys- ja omistajaohjausyksikkö vastaa niin kutsuttujen kärkikohteiden strategisesta suunnittelusta ja toteutuksesta. Kehitystyössä huomioidaan kaupunkikonsernin ja erityisesti teknisen toimialan toimivalta. Yksikkö vastaa maankäytön, asumisen, liikenteen, palveluiden ja elinkeinojen (MALPE) suunnittelun koordinoinnista sekä verkostoihin ja hankkeisiin osallistumisesta.
Yhteistyötä toteutetaan kaupunkikehitysryhmässä, jonka jäsenenä on myös maankäytön suunnittelusta vastaava kaavoitusyksikön päällikkö. Kaupunkikehitysryhmän toiminnan tavoitteena on edistää maa- ja asuntopolitiikkaa sekä kaavoitusta. Liikenneverkkosuunnittelua palvelevien suunnitelmien ja selvitysten edistäminen kuuluu niin ikään ryhmän tehtäviin.
7. Asemakaavoitus
Asemakaava on yksityiskohtaisin kaavataso. Se määrittelee tarkasti rakennusoikeudet, tonttijaon, käyttötarkoitukset, katuverkot ja rakennusten sijoittelun.
Proaktiivisessa asemakaavoituksessa kunta kaavoittaa alueita valmiiksi ennen tonttien kysynnän syntymistä. Tällöin investointien toteutus nopeutuu ja kunta pystyy tarjoamaan yrityksille sekä asukkaille valmiita sijoittumisvaihtoehtoja.
Keskeisiä hyötyjä ovat:
- nopeammat investointiprosessit
- parempi yrityspalvelukyky
- kilpailuetu muihin kuntiin nähden
- ennakoiva tonttitarjonta
Onnistunut ennakoiva asemakaavoitus edellyttää pitkäjänteistä strategista johtamista. Kunnan tulee tunnistaa tulevaisuuden kehityssuunnat ja integroida kaavoitus osaksi elinvoima- ja kasvustrategiaa.
Lisäksi tarvitaan toimivaa maapolitiikkaa. Kunnan omistamat tai hallinnassa olevat maa-alueet mahdollistavat nopean reagoinnin investointeihin.
Ajantasainen tietopohja on tärkeä. Päätöksenteossa tulee hyödyntää tietoa väestökehityksestä, yritysten tarpeista, liikenteestä, ympäristövaikutuksista ja energiajärjestelmistä.
Viranomaisyhteistyö on keskeistä. Kunnan, maakuntaliiton, ELY-keskuksen, yritysten, maanomistajien ja muiden sidosryhmien yhteistyö mahdollistaa laadukkaan suunnittelun.
Proaktiivinen kaavoitus vaatii tiivistä, jatkuvaa ja avointa vuorovaikutusta kunnan ja elinkeinoelämän välillä. Viranomaiskeskeisen suunnittelun rinnalla proaktiivinen malli toimii kumppanuusperiaatteella. Suurissa hankkeissa yritykset ja elinkeinoelämän yhteenliittymät voivat tulla mukaan suunnitteluun jo ennen virallisen kaavaprosessin käynnistymistä.
Riittävät resurssit ovat välttämättömiä. Kaavoitus vaatii osaavia asiantuntijoita, selvityksiä sekä taloudellisia panostuksia.
8. Proaktiivisen kaavoituksen haasteet
Toimintaympäristön nopea muutos, kuten vihreän siirtymän hankkeet, energiamarkkinoiden muutokset ja turvallisuusnäkökohdat, lisäävät ennakoinnin vaikeutta. Merkittävä haaste on epävarmuus investointien toteutumisesta. Kaavoitusta voidaan keskittää alueille, joille hankkeita ei lopulta synny, ainakaan ajatellussa aikataulussa.
Ennakoiva suunnittelu lähtee nykyisen toimintaympäristön hahmottamisesta, siihen liittyvien epävarmuuksien ja trendien tunnistamisesta sekä asteittain kokonaiskuvan selkiyttämisestä. Ennakoiva suunnittelu pyrkii tunnistamaan suunnittelun vaihtoehtoja sekä erilaisten tavoitteiden ja toimijoiden intressejä.
Kunnissa ja maakunnissa kilpailu on kovaa erilaisten tilaa vievien hankkeiden, kuten tuuli- ja aurinkovoimaloiden, akkumateriaalitehtaiden ja datakeskusten osalta. Alueilla näihin hankkeisiin liittyy mittavia mahdollisuuksia, mutta myös merkittäviä riskitekijöitä esimerkiksi geopolitiikan, energian saatavuuden, infrakysymysten, vihreän siirtymän rahoituksen ja työvoiman saatavuuden muodoissa.
Ennakoivan maankäytön suunnittelun hidasteet liittyvät usein lainsäädännön joustamattomuuteen, tiedon puutteeseen ja resurssien niukkuuteen. Suunnittelua vaikeuttavat myös nopea toimintaympäristön muutos sekä ristiriitaiset tavoitteet. Pitkät suunnittelu- ja valitusprosessit voivat viivästyttää hankkeiden toteutumista useilla vuosilla. Yhteensovittamisen vaikeus korostuu erityisesti silloin, kun elinkeinojen kehittäminen, luonnonsuojelu, asukkaiden toiveet ja virkistyskäyttö kilpailevat samoista alueista. Nykyiset kaavoitusprosessit ovat lainsäädännöstä johtuen raskaita ja aikaa vieviä. Tämä johtaa siihen, että suunnitelmat saattavat vanhentua ennen kuin ne tulevat voimaan.
Maanomistuksen sirpaleisuus sekä yksityismaiden lunastusprosessiin liittyvät haasteet voivat myös estää tai ainakin hidastaa yhtenäisten yritysalueiden kehittämisen.
9. Proaktiivinen kaavoitus Porissa
Pori on esimerkki kaupungista, jossa proaktiivinen kaavoitus liittyy vahvasti teollisuuden, sataman, energiatuotannon ja vihreän siirtymän kehittämiseen.
Porin kaavoituksessa on painotettu satama-alueiden kehittämistä, Tahkoluodon energiainvestointeja, merituulivoimaa, teollisuusalueiden laajentumismahdollisuuksia, logististen yhteyksien kehittämistä sekä uusien yritysalueiden varaamista.
Tahkoluodon alue on yksi merkittävimmistä kehityskohteista. Alueelle suunnitellaan puhtaan siirtymän teollisuutta, energiahankkeita sekä satamaan tukeutuvaa liiketoimintaa. Kaavoituksen avulla kaupunki pyrkii mahdollistamaan investointien toteutumisen nopeasti niiden tullessa ajankohtaisiksi.
Porissa yleiskaavoituksen merkitys näkyy erityisesti kantakaupungin yleiskaavassa sekä useissa energia- ja tuulivoimahankkeisiin liittyvissä osayleiskaavoissa. Näiden avulla kaupunki suuntaa maankäyttöä pitkälle tulevaisuuteen.
Proaktiivisena asemakaavoituksena Kirrinsantaan on hyväksytty 3.4.2024 T-kem -alue, joka mahdollistaa esim. akkukierrätyksen, akkumateriaalitehtaat (pCAM ja CAM), vedyntuotannon, synteettisen metaanin ja ammoniakin tuotannon. Kaava-alueelle on mahdollista toteuttaa useampia laitoksia. Honkaluotoon on hyväksytty 21.5.2025 datakeskuksia mahdollistava asemakaava. Hyvelä-Perko asemakaava-alueella on ehdotusvaiheessa asemakaava, joka mahdollistaa esim. datakeskuksien sijoittamisen. Ehdotusvaiheen kartassa datakeskukset mahdollistava korttelialue on kooltaan n. 31 ha.
Kaupungin vuosittaiset kaavoituskatsaukset toimivat ennakoinnin työkaluna. Niissä esitetään sekä käynnissä olevat että tulevaisuudessa suunnitellut kaavahankkeet. Tämä tukee kaupungin elinvoimaa ja parantaa valmiuksia vastata nopeasti uusiin investointimahdollisuuksiin.
Rakentamislupa
Rakentamislupaa ei voi myöntää täysin proaktiivisesti ennen konkreettista hanketta, koska lupa on luonteeltaan hakemus- ja hankekohtainen viranomaispäätös. Se ei ole yleinen tontti- tai aluevaraus, vaan päätös tietyn rakennushankkeen hyväksyttävyydestä.
Keskeiset syyt ovat:
1. Lupa edellyttää yksilöityä rakennushanketta
Rakentamislupaa varten on oltava tiedossa muun muassa rakennuksen käyttötarkoitus, koko, sijainti tontilla, tekniset ratkaisut, paloturvallisuus, esteettömyys, energiatehokkuus, hulevesijärjestelyt, liittymät ja vaikutukset ympäristöön. Ilman näitä tietoja viranomainen ei voi arvioida luvan edellytyksiä. (Rakentamislaki 751/2023, 61 § Rakentamislupahakemus)
2. Luvan hakijalla on oltava oikeus hakea lupaa
Lupa myönnetään hakijalle, jolla on oikeus rakennuspaikkaan tai hankkeen toteuttamiseen. Kunta ei voi lähtökohtaisesti myöntää lupaa etukäteen tuntemattomalle tulevalle toimijalle tai hankkeelle.
3. Naapurien ja asianosaisten kuuleminen liittyy konkreettiseen suunnitelmaan
Kuuleminen ei voi perustua täysin avoimeen tai hypoteettiseen hankkeeseen. Asianosaisten on voitava arvioida, miten juuri kyseinen rakennus, sijoittelu, korkeus, liikenne, melu tai muu vaikutus koskee heitä.
4. Luvan lainmukaisuus arvioidaan päätöshetken suunnitelmien perusteella
Rakennusvalvonnan on varmistettava, että hanke täyttää kaavan, rakentamislain, määräysten ja muiden viranomaisvaatimusten edellytykset. Jos hanketta ei ole vielä olemassa, tätä arviointia ei voida tehdä oikeudellisesti kestävällä tavalla.
5. Viranomainen ei voi sitoa tulevaa harkintaa etukäteen
Rakennusvalvonta voi antaa ennakko-ohjausta ja käydä neuvotteluja, mutta varsinainen lupapäätös tehdään vasta hakemuksen ja siihen liitettyjen suunnitelmien perusteella. Muuten vaarana olisi, että viranomainen sitoutuisi etukäteen ratkaisuun ilman asianmukaista päätöksentekoa ja muutoksenhakumahdollisuutta.
6. Valituskelpoinen päätös edellyttää riittävän täsmällistä kohdetta
Rakentamislupa on hallintopäätös, josta voidaan valittaa. Muutoksenhaun kannalta päätöksen kohteen on oltava selvä. Yleisluonteinen “ennakkolupa” tulevalle, vielä määrittelemättömälle investoinnille olisi oikeudellisesti ongelmallinen.
7. Rakennus tai tila ilman käyttäjätietoa
Valmiiksi tuotettu rakennus ilman tietoa tulevasta käyttäjästä soveltuisi vain harvassa tapauksessa tulevaan käyttöön, koska lähes aina yritykset tarvitsevat omaan käyttöön suunniteltuja ratkaisuja. Esimerkiksi lattiakuormitukset, tilojen korkeudet, kulkutiet, palo-osastoinnit, tilakoot, tilajaot, tilojen käyttötarkoitus ja ilmanvaihto suunnitellaan toimijalle soveltuviksi ratkaisuiksi.
Sen sijaan rakennusvalvonta voi toimia proaktiivisesti muilla tavoilla: olemalla tietoinen uusista kaavoitushankkeista, kokoamalla lupaprosessin lähtötietoja (mm. hulevesimääräykset, alueet kaavamääräykset, sulfiittimaat, pohjavesialueet, liikenneyhteydet). Rakennusvalvonta tarjoaa asiakkaille ennakkoneuvontaa ja asiakasohjausta. Näin hankkeita voidaan valmistella mahdollisimman pitkälle rakennusvalmiiksi, vaikka varsinaista rakentamislupaa ei voida myöntää ennen yksilöityä rakentamislupahakemusta tietylle rakennukselle. (Rakentamislaki 751/2023, 5 §Rakentamisen ohjauksen lähtökohdat )