Perustelut
Taustaa
Satakunnan Kansa / toimittaja Sakari Muurinen on lähestynyt Porin kaupunkia tietopyynnöllä 9.3.2023. Pyynnön kohteena ovat olleet mm. seuraavat asiakirjat: ”Kaupunginhallituksen kokouksessa 6.3. § 122 käsitelty Suisto Kiinteistöt Oy:n ennakkokäsityspyyntö mahdollisine liitteineen.”
Talous- ja hallintojohtaja Tuomas Hatanpää on vastannut tietopyyntöön 23.3.2023. Kyseisen asian ja asiakirjan osalta on vastauksessa todettu, että ”Suistokiinteistöjä koskeva asia on Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettävä.” Kyseistä asiakirjaa ei ole luovutettu sitä pyytäneelle.
Tietopyynnön tehnyt toimittaja on tiedustellut asiaa myös kaupunginjohtaja Lauri Innalta, joka on todennut, että kyseessä on kaupunginhallituksen tytäryhteisölleen antama ennakkokäsitys, joka koskee maa-alueen käytön tavoitteita Meri-Porin Mäntyluodon alueella. Ennakkokäsityksellä pyritään vahvistamaan kaupungille ja maakunnalle strategisen hankkeen toteutumisen edellytyksiä. Asian salassa pito perustuu kaupungin tytäryhtiön sopijapuolena olevan yksityisen yhtiön liikesalaisuuksiin. Kaupunginjohtaja on myös todennut, että kyseinen, vielä valmistelussa oleva asia pyritään julkistamaan mahdollisimman pian.
Asian saattaminen kaupunginhallituksen ratkaistavaksi
Tietopyynnön tekijä on ollut tyytymätön saamiinsa vastauksiin, ja saattanut asian 4.4.2023 kaupunginhallituksen ratkaistavaksi. Vaatimuskirjelmässään hän ensisijaisesti pyytää, että kaupunginhallitus määräisi kyseisen asiakirjan julkiseksi ja luovuttaisi sen asiakirjaa pyytäneelle. Toissijaisesti hän vaatii, että kaupunginhallitus ratkaisisi asian valituskelpoisella päätöksellä, josta kävisi ilmi se, mihin edellä mainitun lainkohdan mukainen salassapito tässä asiassa perustuu.
Kaupunginhallituksen on viranomaisena vastattava tietopyyntöön ja joko luovutettava tiedot tai annettava kielteinen, valituskelpoinen päätös.
Avoimuus ja asiakirjajulkisuus
Kuten kirjelmässä todetaan, yksi Porin kaupungin strategiassa mainituista arvoista on avoimuus.
Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.
Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen (JulkL 9.1 §). Viranomaisen on oltava ratkaisuissaan julkisuusmyönteinen ja tiedotettava toiminnastaan laajasti ja oma-aloitteisesti (JulkL 20§).
Porin kaupunginvaltuuston hyväksymä konserniohje velvoittaa tytäryhteisöjä tiedottamaan toiminnastaan kuntalaisille. Konserniohjeen 18. kohdan mukaan ”Tiedottamisessa ja tietojen antamisessa yhteisöjä koskevissa asioissa tulee huomioida kaupungin yleiset tiedotusperiaatteet sekä julkisuus- ja salassapitosäännökset. Viestinnän on oltava avointa, aktiivista ja julkisuuslain mukaista. Viestinnässä on otettava huomioon yhteisöjen erilainen oikeudellinen asema, toiminnan luonne ja kilpailutilanne markkinoilla, mikä saattaa vaikuttaa tiedottamisen laajuuteen ja ajoitukseen.”
Salassa pidettävät asiakirjat
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20-kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
”asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista”.
Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.
Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Jos vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon (JulkL 10 §).
Tietopyynnön kohde
Pyynnön kohteena oleva asia / asiakirja liittyy kaupungin omistajaohjaukseen ja sen toteuttamiseen. Kyse on kaupungin tytäryhteisön, Suisto Kiinteistöt Oy:n, omistajaltaan Porin kaupungilta pyytämästä ennakkokäsityksestä. Konserniohjeen 8. kohta määrittelee sen, mitkä ovat ne tytäryhteisössä valmisteltavat merkittävät asiat, joissa tytäryhteisön on pyydettävä kaupunginhallituksen ennakkokäsitys.
Julkisuuslain soveltaminen asiakirjaan
Asiassa on ratkaistava kysymys siitä, sovelletaanko kyseiseen asiakirjaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) ja jos sovelletaan, onko asiakirja julkinen vai kokonaan tai osittain salassa pidettävä.
Julkisuuslain mukainen oikeus saada tieto asiakirjasta koskee lain 4 §:ssä lähemmin yksilöityjen viranomaisten, toimielinten ja muiden julkista valtaa käyttävien tahojen hallussa olevia, lain 5 §:n perusteella viranomaisen asiakirjoiksi määriteltyjä asiakirjoja.
Julkisuuslain 4 §:n perusteella mainittua lakia ei sovelleta kunnan omistamiin yhtiöihin elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Kyseessä oleva kaupungin tytäryhteisö (Suisto Kiinteistöt Oy) ei ole sellainen julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai muu taho, jonka hallussa oleviin asiakirjoihin, niitä yhtiöltä pyydettäessä, sovellettaisiin julkisuuslakia.
Asiakirjaa ei kuitenkaan ole pyydetty sanotulta tytäryhteisöltä vaan kaupungilta, jonka hallussa kyseinen asiakirja on. Kaupunki toimii viranomaisen ominaisuudessa siinäkin yhteydessä, kun se harjoittaa omistajaohjausta. Näin ollen asiakirjapyynnössä tarkoitettu asiakirja kuuluu julkisuuslain soveltamisalan piiriin, vaikka se sisältääkin kaupungin tytäryhteisöä koskevia tietoja.
Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetä.
Salassa pidettävä liike- ja elinkeinosalaisuus
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20-kohdassa säädetään salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- ja elinkeinosalaisuudesta.
Liikesalaisuus kuuluu ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Sen sisältö määräytyy liikesalaisuuslain (2018/595) mukaan. Liikesalaisuudella tarkoitetaan tietoa, joka ei ole tällaisia tietoja tavanomaisesti käsitteleville henkilöille yleisesti tunnettua tai helposti selville saatavissa, ja jolla on tämän ominaisuuden vuoksi taloudellista arvoa elinkeinotoiminnassa. Lisäksi liikesalaisuuden suoja edellyttää, että tällaisen tiedon laillinen haltija on ryhtynyt kohtuullisiin toimenpiteisiin sen suojaamiseksi. Liikesalaisuudella suojataan lähinnä yrityksen kilpailuaseman ja liiketoiminnan kannalta keskeisiä tietoja. Liikesalaisuuden konkreettisena kohteena ovat lähinnä erilaiset tekniset ja kaupalliset tiedot sekä yrityksen hallintoa, taloutta ja toimintastrategiaa koskevat tiedot. Niin ikään tietotaito, yrityskokemus, liikeidea ja muut vastaavat tiedot voivat sisältää liikesalaisuuksia.
Muita elinkeinosalaisuuksia ovat tiedot ”muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.”
Tässä asiakirjassa on kyse yritysten liiketoimintaan liittyvän oikeustoimen valmistelusta ja sopijapuolten neuvottelemista, niiden välistä yksityisoikeudellista oikeussuhdetta koskevista sopimusehdoista. Kyseessä olevat, alustavasti valmistellut sopimusehdot sisältävät yksityiskohtaista tietoa, joka liittyy kiinteästi sopijapuolten harjoittamaan elinkeinotoimintaan. Tietojen luovuttaminen voisi antaa sopijapuolena olevan yhtiön kilpailijoille kilpailuetua ja heikentää yhtiön mahdollisuuksia sekä neuvotteluasemia sen tehdessä vastaavia sopimuksia tulevaisuudessa.
Porin kaupungin konserniohjeen 18. kohdan mukaan ”Yhteisöjen tulee itse todeta ja ilmoittaa, mitkä konsernijohdolle lähetetyistä materiaaleista sisältävät liikesalaisuuksia tai ovat muulla perusteella salassa pidettäviä. Muuten materiaalit ovat julkisia.”
Kilpailuneutraliteettisäännösten tavoitteena on turvata julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisia kilpailunedellytyksiä. Kilpailuneutraliteetista voidaan johtaa tasapuolisten kilpailunedellytysten suoja myös julkisomisteiselle yritys- ja liiketoiminnalle. Kuntien markkinoilla toimivat tytäryhteisöt eivät saa joutua kilpailijoitaan tai yhteistyö- ja sopimuskumppaneitaan epäedullisempaan asemaan julkisen omistajuuden johdosta.
Salassapitotahto ja sen merkitys
Vaatimuskirjelmässä on kritisoitu sitä, että asiakirjan salaamista on perusteltu myös sopimusneuvotteluiden toisena osapuolena olevan yhtiön tahdonilmaisulla.
Kaupungin konserniohjeen 19. kohdassa on säädetty vaitiolovelvollisuudesta ja asiakirjajulkisuudesta seuraavaa: ”Yhteisössä saatua salassa pidettävää tietoa ei saa käyttää yhtiön tai kolmannen osapuolen vahingoksi tai hyödyksi kaupungin muussa päätöksenteossa. Yhteisön kaupungille toimittamien asiakirjojen julkisuus määräytyy viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain nojalla. Mikäli kaupungille toimitetut asiakirjat sisältävät viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) mukaan salassa pidettäviä tietoja, yhteisön on selvästi merkittävä asiakirjoihin salassapito sekä sen julkisuuslain mukainen peruste. Julkisuuslain mukaan asiakirjan julkisuutta koskevan asian päättää kuitenkin se viranomainen, jolle asiakirja on toimitettu.”
Yhtiö on ilmoittanut haluavansa pitää sopimustiedot salassa sivullisilta. Yhtiön salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yhtiötä sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrityksen salassapitotahto sekä yhtiön tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.
Tässä tapauksessa yhtiöllä on, asian valmisteluvaiheessa, katsottu olevan objektiivisesti arvioiden tarve kyseisten yksityiskohtaisten tietojen salaamiseen ulkopuolisilta.
Tietopyyntö ja sen käsittely
Yleisön tiedonsaanti kunnallisesta päätöksenteosta ja yhteiskunnallisesti merkityksellisistä asioista on tärkeä osa oikeusvaltion perustaa ja yleisön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaamista. Kunnallisten viranomaisten tulee pyrkiä toiminnassaan mahdollisimman hyvin toteuttamaan asukkaiden ja palveluiden käyttäjien oikeutta riittävään tiedonsaantiin. Tähän liittyy muun muassa julkisuuslain nimenomainen velvoite käsitellä tietopyyntö viivytyksettä siten, että pyydetty tieto annetaan mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon tai erityisissä olosuhteissa kuukauden kuluessa pyynnön saamisesta.
Porin kaupunki on ohjeistanut henkilöstöään tietopyyntöjen käsittelyssä ja niihin vastaamisessa. Kaupungin intranet-sivuilla on julkaistu yksityiskohtainen ohje tietopyyntöjen käsittelyn määräajoista ja käsittelytavoista, mm. kieltäytymisen syyn ilmoittamisesta ja tiedon pyytäjän neuvonta- ja ohjausvelvollisuudesta.
Tietopyyntöön annetussa viranhaltijan vastauksessa on ilmoitettu, mihin julkisuuslain kohtaan kieltäytyminen perustuu. Viranhaltija ei ole tietoisesti ja tarkoituksellisesti viivyttänyt tietopyyntöön vastaamista lähelle laissa säädettyä 14 päivän takarajaa. Ennen tietopyyntöön vastaamista on ollut perusteltua selvittää se, onko valmistelussa olleen asian salassapidon peruste ajan kuluessa mahdollisesti jo poistunut ja onko asiakirja tai osa siitä mahdollisesti jo tullut julkiseksi, ja sen myötä luovutettavissa olevaksi.